
Vanaf vandaag, dinsdag 17 juni, gaat het controversieel verklaren een nieuwe fase in. Dit politieke proces kan kansrijk zijn om ook als burger, bedrijf of belangenvereniging onderwerpen enerzijds te framen als ‘te belangrijk om aan een demissionair kabinet over te laten’ of anderzijds te framen als ‘te belangrijk om vertraging op te laten lopen’. De Tweede Kamer stemt op dinsdag 24 juni over alle onderwerpen, waarna definitief is vastgesteld welke thema’s controversieel zijn.
In dit achtergrondartikel gaan we dieper in op het fenomeen controversieel verklaren. Eerst leggen we uit wat controversieel verklaren precies inhoudt: wat betekent het als de parlementaire behandeling van een wetsvoorstel of beleidsvoornemen tijdelijk wordt stilgelegd na de val van een kabinet of na verkiezingen? Vervolgens kijken we naar het proces dat daaraan ten grondslag ligt – zowel formeel als in de praktijk – en zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer. Wat staat er op papier, en hoe verloopt het daadwerkelijk?
Daarna analyseren we het controversieel verklaren aan de hand van drie thema’s. We bespreken hoe er in dit proces wordt omgegaan met de positie van politieke minderheden. We bekijken welke rol het (demissionaire) kabinet speelt in deze parlementaire procedure. En tot slot gaan we in op de historische context: hoe is deze praktijk ontstaan en geëvolueerd?
1. Wat is controversieel verklaren?
Bij een kabinetsval besluiten de Tweede en Eerste Kamer volgens een speciale procedure over het zogeheten controversieel verklaren van stukken: welke wetsvoorstellen, beleidsbrieven en andere stukken nog in behandeling blijven en welke worden uitgesteld tot na de verkiezingen.
Bij het controversieel verklaren laat het parlement de behandeling van een voorstel rusten. Omdat deze vindt dat het onderwerp te gevoelig om zonder nieuw kabinet over te beslissen. Zo blijft de keuzevrijheid behouden voor de nieuwe coalitie en bovendien versterkt het de democratische legitimiteit van besluitvorming na verkiezingen.
2. Het proces
Het proces van controversieel verklaren beweegt zich tussen formele regels, zoals vastgelegd in het Reglement van Orde, en informele gebruiken die in de praktijk zijn gegroeid.
Het Reglement van Orde
Tweede Kamer – Reglement van Orde – Artikel 11.3 Controversiële onderwerpen
1. Na een tussentijdse val van het kabinet, een koninklijk besluit tot ontbinding van de Kamer, of verkiezingen voor de Kamer, kan de Kamer op schriftelijk voorstel van een commissie of van een of meer leden besluiten om een of meer onderwerpen controversieel te verklaren.
2. Indien een onderwerp controversieel is verklaard, wordt de behandeling daarvan uitgesteld totdat een nieuw kabinet is aangetreden of de Kamer tussentijds anders besluit.
Eerste Kamer – Reglement van Orde – Artikel 141
1. Nadat een kabinet demissionair is geworden, kan de Kamer op voorstel van een of meer leden besluiten bepaalde wetsvoorstellen en onderwerpen controversieel te verklaren.
2. Indien een wetsvoorstel of onderwerp controversieel is verklaard, wordt de behandeling daarvan uitgesteld totdat een nieuw kabinet is aangetreden of de Kamer tussentijds anders besluit.
Lange tijd was er weinig vastgelegd over de procedure. In de Tweede Kamer werd pas na de verkiezingen van maart 2021 een artikel opgenomen in het Reglement van Orde (art. 11.3) en in de Eerste Kamer zelfs pas in juni 2023 (art. 141), hoewel de Eerste Kamer in 2010 wel al een zogeheten procedureregeling vaststelde. Beide artikelen zijn beknopt van aard, maar leggen desalniettemin het proces grotendeels vast.
Zo blijkt uit het Regelement van Orde van de Tweede Kamer dat zowel de Kamercommissies als individuele Tweede Kamerleden een (schriftelijk) voorstel kunnen doen om een of meer onderwerpen controversieel te verklaren, waarna de Kamer er over besluit (leest: plenair stemt). Dit wijkt af van de Eerste Kamer, waar commissies geen enkele rol hebben in het proces maar dit is voorbehouden aan Eerste Kamerleden (lees: de fracties).
Wel hebben beide Kamers in hun artikelen opgenomen dat de controversieelverklaring geldig is tot een nieuw kabinet is aangetreden óf de Kamer tussentijds anders besluit. Een onderwerp wat controversieel is verklaard, kan dus op elk moment weer niet-controversieel worden.
De praktijk in de Tweede Kamer
Voordat de Kamer besluit welke onderwerpen controversieel worden verklaard, doorloopt elk dossier een vaste route: van een groslijst opgesteld door de griffie, via commissievergaderingen waarin keuzes worden gemaakt, tot aan een stemming in de plenaire zaal.
1. De groslijst
De procedure voor het controversieel verklaren begint bij de ambtenaren van de griffies van de commissies van de Kamer. Ter voorbereiding op het politieke proces stellen ze een groslijst per commissie samen van alle aanhangige onderwerpen van de betreffende commissie. Meestal heeft de griffie hier wel een paar weken voor nodig. Het gaat niet alleen om wetgeving en debatten, maar ook over brieven en nota’s van het kabinet.
2. De procedurevergadering
In extra procedurevergaderingen besluiten de Kamercommissies per agendapunt op deze groslijst welke onderwerpen zij wel of niet controversieel achten.
Per keer verschilt het proces in de praktijk. Soms hanteert de Kamer het principe dat het voldoende is dat enkele Kamerleden een onderwerp controversieel willen verklaren (het zogeheten respecteren van substantiële minderheden). En soms komt het echt op stemmen aan. Hierbij gelden de stemmingsregels die altijd gelden in de Kamercommissies: niet de omvang van de partij is relevant, maar het aantal aanwezige Kamerleden telt mee voor de stemverhouding. Wel is bij de samenstelling van commissies rekening gehouden met de zetelverdeling.
De procedurevergaderingen resulteren uiteindelijk in een lijst van onderwerpen die de commissie controversieel wil verklaren.
3. De plenaire stemmingslijst
De lijsten van de commissies worden verzameld op de plenaire stemmingslijst. De Kamer in zijn geheel stelt vervolgens de lijst vast door te stemmen in de plenaire zaal. Nadat er is gestemd, wordt de lijst met controversieel verklaarde onderwerpen als geheel openbaar gepubliceerd.
Altijd aan verandering onderhevig
Zoals beschreven in de Regelementen van Orde, is de lijst met controversieel verklaarde onderwerpen aan verandering onderhevig. Commissies én fracties kunnen nieuwe onderwerpen voordragen en het omgekeerde kan ook gebeuren: een Kamercommissie of fractie kan voorstellen om een eerder controversieel verklaard onderwerp toch te behandelen. In dat geval richt de commissie of de fractie een brief aan de Kamervoorzitter, vergelijkbaar met een amendement. Vervolgens stemt de Kamer over die brief.
Bijvoorbeeld: dit gebeurt vaak bij een tussentijds gevallen kabinet ná de verkiezingen. De stemverhoudingen zijn veranderd na de verkiezingen en de onderhandelende partijen willen de inhoud van de formatiebesprekingen graag achter gesloten deuren houden.
Wat is de tijdlijn in de Tweede Kamer in 2025?
- Tot en met 16 juni: publicatie groslijsten per Kamercommissie
- Van 17 tot en met 19 juni: extra procedurevergaderingen Kamercommissies
- Op 24 juni: plenaire stemming over controversieel verklaren
De praktijk in de Eerste Kamer
1. De fracties
De Eerste Kamer kent geen rol toe aan commissies, maar laat het controversieel verklaren over aan fracties. Zij krijgen een lijst toegestuurd met alle bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstellen. In die lijst wordt onderscheid gemaakt tussen wetsvoorstellen die al voor plenaire behandeling zijn geagendeerd (A-gedeelte) en wetsvoorstellen die nog bij commissies in onderzoek zijn (B-gedeelte).
2. De griffie
Vervolgens krijgen fracties (deze keer een week) de tijd om bij de griffie aan te geven welke voorstellen van die lijst zij willen voordragen voor controversieelverklaring. Een lijst van voorgedragen wetsvoorstellen wordt kort daarna per e-mail rondgestuurd. Vervolgens geven de fracties wederom bij de griffie aan of zij bereid zijn steun te verlenen aan controversieelverklaringen die door andere fracties zijn voorgedragen. Voor dit proces wordt doorgaans 2-3 weken uitgetrokken.
3. De plenaire agenda
Een overzicht van de aangedragen wetsvoorstellen inclusief steunverklaringen van andere fracties wordt vervolgens geagendeerd in het College van fractievoorzitters en ter besluitvorming – diezelfde dag – op de plenaire agenda geplaatst. De Voorzitter zal voorstellen om de wetsvoorstellen waarvan blijkt dat zij op steun van een meerderheid kunnen rekenen controversieel te verklaren, en de voorstellen waarvan dat niet blijkt, niet controversieel te verklaren. Leden kunnen desgewenst om stemming vragen over de controversieelverklaring van een bepaald voorstel.
Wat is de tijdlijn in de Eerste Kamer in 2025?
- Dinsdag 10 juni 2025: College van fractievoorzitters bepaalt het proces en communiceert dit met fracties
- Woensdag 11 juni 2025: griffie stuurt groslijst naar fracties
- Woensdag 18 juni 2025: deadline voor fracties om wensen aan te geven
- Woensdag 2 juli 2025: deadline voor fracties t.b.v. steunverlening wetsvoorstellen
- Dinsdag 8 juli 2025: besluitvorming in het College van fractievoorzitters en plenaire stemming
3. Een drietal thema’s
Wat is de rol van substantiële minderheden?
In zowel de Eerste als de Tweede Kamer is het rekening houden met substantiële minderheden regelmatig een punt van discussie geweest. Er is echter geen consensus over wat een substantiële minderheid inhoudt. In het verleden bestond een zogenaamd ‘minderheidsrecht’, hierin werd een verzoek voor een controversieelverklaring gehonoreerd als deze gedaan was door substantiële minderheid.
In 1994 is de Eerste Kamer overeengekomen dat een aanmerkelijke minderheid recht van spreken heeft. In het bijzonder wanneer verkiezingen het gevolg zijn van een kabinetscrisis. Sinds 2002 is het procedurele uitgangspunt dat controversieelverklaringen gestoeld moeten zijn op een meerderheid, maar dat de Eerste Kamer voorstellen van een substantiële minderheid dient te respecteren.
Maar, de positie van substantiële minderheden kan een heikel punt zijn. Sommige Kamerleden implementeren deze procedure heel precies en zien het tegemoetkomen van een minderheid als een ‘hoffelijkheidsprincipe’, terwijl andere Kamerleden geprobeerd hebben ‘om van de gunst een recht te maken’ (Van Kessel & Nap, 2014, p. 212).
In de Tweede Kamer besluit men bij meerderheid van stemmen over het controversieel verklaren van onderwerpen. Maar hoe die meerderheid geteld wordt, kan per vaste Kamercommissie – en per keer – verschillen. Er bestaat geen ‘rechtsplicht’ tot het ‘honoreren van wensen van betekenisvolle minderheden’ (Van Kessel & Nap, 2014, p. 207). Toch kan de Tweede Kamer altijd besluiten om rekening te houden met een substantiële minderheid. Niettemin blijft het een politieke keuze om een controversieelverklaringsverzoek van een substantiële minderheid wel of niet te respecteren.
Welke rol speelt het (demissionaire) kabinet?
De regering mengt zich vrijwel niet in de procedure rondom controversieelverklaringen. Een bewindspersoon kan wel besluiten om de Kamer te informeren welke gevolgen verbonden zijn aan het controversieel verklaren van bepaalde onderwerpen. Ook kan een bewindspersoon aangeven welke onderwerpen zij of hij sowieso verder willen brengen.
Zo vroeg demissionair premier Dick Schoof tijdens het debat over de val van het kabinet aan de Kamer om vier onderwerpen niet controversieel te verklaren. Hij noemde nationale en internationale veiligheid, handelstarieven, de hersteloperaties van Groningen en de toeslagen, en de rijksbegroting.
Formeel gezien staat het proces van controversieel verklaren proces dus los van het kabinet. De Kamers bepalen zelf wat zij met de stukken van de regering doen, het staat de regering staatkundig vrij om alsnog op controversiële onderwerpen wetten in te dienen of Kamerbrieven te sturen, maar het parlement zal deze stukken dan niet behandelen.
Geschiedenis van het controversieel verklaren
Wat verklaart men controversieel?
Aanvankelijk beperkte het controversieel verklaren zich tot wetsvoorstellen. Sinds de verkiezingen van 2002 neemt de Kamer echter ook regeringsbrieven, rapporten, algemene maatregelen van bestuur (AMvB’s) en geplande debatten in beschouwing. In 2012 werd zelfs een poging gedaan om een bewindspersoon – staatssecretaris Bleker van EL&I – controversieel te verklaren.
Wanneer wordt er controversieel verklaard?
Ook het moment waarop het parlement besluit tot controversieelverklaring verschilt per keer. In 1994, 2002, 2003 en 2007 werd de lijst vastgesteld ná de verkiezingen. In 2002, 2010 en 2012 gebeurde dat juist al vóór de verkiezingsdatum.
Veel of weinig controversieel?
Hoeveel onderwerpen controversieel worden verklaard, hangt sterk af van de politieke situatie op dat moment. In 1994 ging het in de Tweede Kamer om slechts twee voorstellen. Na de val van kabinet-Balkenende IV liep dat aantal op tot maar liefst 428.
De Eerste Kamer verklaart van oudsher weinig controversieel. Dat komt doordat de Senaat minder direct verbonden is met het kabinet en Tweede Kamerverkiezingen. Toch kan het proces daar juist erg politiek zijn. Zo werd na de verkiezingen van 2023 de Spreidingswet niet controversieel verklaard, maar het zogeheten Stikstoffonds wel. In 2017 vroeg de PVV zelfs om een hoofdelijke stemming om de Associatieovereenkomst met Oekraïne controversieel te verklaren. Dat voorstel haalde het niet.
Verder lezen?
https://www.eerstekamer.nl/nieuws/20250610/procedure_controversieel_verklaren
https://www.eerstekamer.nl/begrip/controversiele_onderwerpen