Op Verdiepingsvrijdag duiken we de diepte in. Met deze keer: onze senior adviseur Renate van Leeuwen over de begrotingscyclus.
De bollenvelden kleuren volop, de toeristen staan in de rij bij de Keukenhof, het blijft langer licht en de temperatuur gaat langzamerhand omhoog: het is voorjaar! In politiek-bestuurlijke contreien gaat er ook een ander belletje rinkelen: de Voorjaarsnota komt eraan. Naar verwachting vandaag! Deze is onderdeel van de begrotingscyclus van het Rijk. In de Rijksbegroting staan de verwachte verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van de rijksoverheid voor het komende jaar. Het bestaat uit afzonderlijke begrotingsstaten per ministerie en voor specifieke fondsen, zoals het Gemeentefonds of het Mobiliteitsfonds. Het is een ingewikkeld iets, die begrotingen van het Rijk. Het is ook een lang proces. Een cyclus duurt ongeveer twee- en half jaar. Hoe ziet deze er grofweg uit?
Ambtelijke voorbereiding
De begrotingscyclus begint bij de voorbereiding op de ministeries. Dit begint al ruim een jaar voor het begin van het betreffende begrotingsjaar (Prinsjesdag). De belangrijkste beslissingen over de begroting van het volgende jaar worden in het voorjaar door de ministerraad genomen. Deze voorgenomen plannen worden vervolgens in de loop van het voorjaar en in de zomer door ambtenaren op de ministeries uitgewerkt. Half juni dienen de ministers hun concept-ontwerpbegrotingen in bij de minister van Financiën. Vervolgens vinden er ambtelijke overleggen plaats tussen ambtenaren van de betreffende ministeries en de directeur-generaal van de Rijksbegroting. Wanneer overeenstemming in de ministerraad is bereikt, worden de ontwerpbegrotingen definitief opgesteld om vervolgens in augustus behandeld en afgerond te worden. De ministers besluiten over de uiteindelijke voorstellen. Vaak vinden er dan nog wel wat wijzigingen plaats op basis van recente ontwikkelingen die daartoe nopen. Soms leidt dit tot botsingen tussen ministers, maar uiteindelijk hebben zij een gezamenlijk doel: het vaststellen van een verantwoorde rijksbegroting
De Kamers aan zet
En dan is daar het koffertje. Op de derde dinsdag van september, Prinsjesdag, biedt de minister van Financiën de Rijksbegroting (met alle ontwerpbegrotingen) en de Miljoenennota voor het volgende jaar aan de Tweede Kamer aan. Dit is de start van het begrotingsproces en eindigt met Verantwoordingsdag ongeveer anderhalf jaar na de desbetreffende Prinsjesdag. Na indiening van de ontwerpbegrotingen bij het parlement volgt de begrotingsbehandeling. De Tweede Kamer stelt schriftelijke vragen, debatteert en stemt vervolgens over de amendementen en begrotingen. De Tweede Kamer heeft immers het recht van amendement: zij mogen wijzigingen aan de begroting voorstellen. De begrotingsbehandeling in de Eerste Kamer is een stuk sneller. Daar vindt veelal geen separaat debat per begroting plaats, maar stemt men erover. Wel vinden er, net zoals in de Tweede Kamer, algemene politieke en financiële beschouwingen over de gehele begroting plaats
Voor- en najaarsnota
Maar waarom begon deze column met het voorjaar? Tijdens het lopende begrotingsjaar kunnen er wijzigingen worden doorgevoerd. Dit gebeurt via de Voor- en Najaarsnota. Maandelijks geven de ministeries aan de minister van Financiën door hoe het staat met hun uitgaven. Op deze manier houdt het ministerie van Financiën een vinger aan de pols en heeft het ministerie een totaaloverzicht van de uitvoering van begroting in het betreffende begrotingsjaar. In het voorjaar, in maart om specifiek te zijn, worden op dit ministerie de tegen-en meevallers bekeken. Deze kunnen leiden tot wijzigingen die worden verwerkt in de Voorjaarsnota (uiterlijk 1 juni) en in de Najaarsnota (uiterlijk 1 december) met hierbij de geactualiseerde versies van de begrotingen, genaamd de suppletoire begrotingen. Deze moeten ook door het parlement worden behandeld en goedgekeurd.
Onlangs berichtten de media over stevige discussies in de ministerraad over de Voorjaarsnota. EPPA-collega’s schreven er afgelopen maandag over. De Voorjaarsnota 2023 komt naar verwachting vandaag, de uiterlijke deadline is 1 juni, naar de Kamers toe. In de Voorjaarsnota staat dus hoe het gaat met de inkomsten en uitgaven van het Rijk en of dit nog klopt met wat de ministeries hebben afgesproken in de Rijksbegroting. Het is dus een soort update van de lopende begroting. Hoe staat het er financieel voor? Zijn er financiële meevallers of tegenvallers? En wat doet het kabinet ermee? Sinds vorig jaar bevat de Voorjaarsnota ook alvast een (financiële) vooruitblik naar de plannen voor volgend jaar. De Kamer is van plan op 8 juni over deze nota te debatteren.
Over een vooruitblik gesproken: wat een speciale dag is Prinsjesdag toch. Niet alleen om de hoedjes, de grandeur en de tradities, maar vooral om zijn rol binnen de begrotingscyclus. De plannen worden dan, na grondige ambtelijke voorbereiding, gepubliceerd: “Beste Kamers, beste burgers: wij gaan het geld op deze manier besteden.” Maar: wordt het voorgenomen financieel beleid wel daadwerkelijk uitgevoerd? Hoe komen we daarachter? In de volgende Verdiepingsvrijdag in mei gaat Renate hier nader op in: Verantwoordingsdag.
